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    诉讼服务与乡村治理模式现代化、法治化

    发布时间:2018-11-09   点击数:1021

    成都市青白江区人民法院课题组

    〔摘 要〕 “枫桥经验”是人民群众在解决各种矛盾、实现自我管理的过程中创造性智慧的结晶。在现代化的乡村、基层社会治理和管理模式下,这一传统的矛盾纠纷化解方式,被赋予了新的意义与方向。随着社会的发展,人民群众现阶段对司法的要求,中国特色的法治建设模式下,人民群众的多元化司法需求与传统的单一式司法服务之间的矛盾,在新时代“枫桥经验”的发展进程中,得到了启发。

    一、“枫桥经验”的历史进程与诉讼服务的发展现状

    1、诉讼服务的定义、作用、功能

    诉讼服务机制通过简化司法活动环节,倡导公平、高效、低成本的司法服务来满足群众的司法服务需求。法院的诉讼服务并不等同于普通的政务服务。诉讼服务以当事人为中心的设置模式,能够便利当事人,减少他们不必要的重复往返法院;同时,诉讼服务以审判辅助事务剥离为核心的设置模式,意图在于减轻法官工作负荷。

    诉讼服务中心作为诉讼服务的服务载体,同时作为一个“新生代”机构,其诞生的背景就是重重窘境:对法院内部而言是“案多人少”的矛盾,对外部办事群众来讲是诉讼“门难进、脸难看、话难听、事难办”的困扰。这也是当下各地基层法院普遍面临的窘境。以减负、便民为目标,诉讼服务中心对内分担了案件审理中部分程序性事务的剥离工作,对外为前来咨询、办事的群众提供了更加便利的通道。

     

    以C市Q区诉讼服务的架构构成,功能为例

    “前后台分离,是服务业中一种传统的服务系统设计理念,它将服务系统从空间上分成前台与后台两个部分,即前台直接接触客户并提供服务,在后台开展不受干扰的工作”。()随着经济社会的发展和各行业知识的融通,这一服务系统设计理念受到广泛的重视和应用。甚至在服务业之外,前后台分离这一传统理念也得到新的借鉴和应用。C市Q区法院在诉讼服务方面借鉴了企业的这种模式,设立了诉讼服务中心这一平台,因法院职能的特殊性,其又有着不同于普通服务业的工作内容、性质和方式。 

    诉讼服务中心、诉讼服务点、诉讼服务站是从表现形式到职能的层层延伸和细化,一步一步更贴近于人民群众,实现“全域覆盖、联网运行、就近服务”。同时,采用标准化的服务模式,实现诉讼事务的异地办理,让普通群众特别是乡镇农村群众就近办理诉讼事务。针对法庭管辖区域人口较多,农村居民文化水平较低的特点,更周到、直接地服务群众。延伸诉讼服务,在法庭所辖乡镇设立便民诉讼服务站作为诉讼服务点的派出工作点,定期驻派工作人员开展巡回服务,为当地群众提供立案,诉讼材料收转,诉讼文书送达,法律咨询等法律服务,对行动不便的困难群众提供上门诉讼服务,免去群众的奔波之累。Q区法院诉讼服务中心可办理的诉讼服务事项职能种类逐年增加,数量上升明显。2012年刚开始运行时,只有简单的诉讼引导、材料转递、约见法官的服务,至今不断完善。目前诉讼服务中心的服务事项的职能已有查询咨询类事务、材料转递类事务、公告类事务、申请异议类事务、其它类事务(约见法官、诉讼保全等),细分事项共有81项诉讼服务职能,集中服务窗口共有6个窗口。

    Q区法院诉讼服务点以派出法庭作为载体,可以在法院机关与法庭之间展开材料的互递、约见法官、法律咨询等基础事务,当事人可以就近在派出法庭办理这些简单事务,而无须到法院机关。诉讼服务站则更进一步贴近群众,深入到最为基层的乡村、社区中。Q区法院诉讼服务构架目前为:一个诉讼服务中心,两个诉讼服务点,十三个个社区诉讼服务站,诉讼服务中心负责辖区内的诉讼服务站的维护和管理。

    2、诉讼服务的实践需求与“枫桥经验”的时代发展

    20 世纪 60 年代初,浙江枫桥创造了“依靠和发动群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的做法,并在全国范围内得到推广和学习,“枫桥经验”由此诞生。“枫桥经验”产生于“以阶级斗争为纲”的年代,现在我们在此文中提到的“枫桥经验”,经过社会的变化,时代的洗礼,与50多年前的“经验”当然不同。 “枫桥经验”50多年的发展历程,并不是一成不变的,而是与时俱进的。它跟着我们社会前进的步伐,不断更新工作载体和方法,也经历了学者们对它的肯定、推广和否定、批判,再到重新肯定、恢复推广的曲折过程。无论历史如何推进,人们在“枫桥经验”发展中找到的历史逻辑,无疑是珍贵的经验。它在我国社会主义建设、改革、发展的不同历史时期和发展阶段都作出了重大贡献。

     “枫桥经验”的价值转换始终是围绕着国家治理的主轴进行着的。这样的价值转换可以用如下轨线来表示:对阶级敌人进行改造→治安(违法犯罪人员)帮教→矛盾纠纷解决→社会秩序营造。在新的形势下,“枫桥经验”正在向下一个阶段发展,将营造乡村社会和谐秩序提升到实现国家治理现代化的定位上。而乡村治理模式现代化、法治化作为国家治理现代化的枝节末端,更是需要与“枫桥经验”相结合,更好的达到乡村治理的现代化、法治化目标。

    诉讼服务机制通过简化司法活动环节,倡导公平、高效、低成本的司法服务来满足群众的司法服务需求,保障群众在司法过程中的知情权和监督权, 自实施以来得到社会各界的普遍好评。

    随着依法治国基本方略的实施和社会主义民主法治进程的加快, 人民群众的法律观念普遍增强,从以前的“厌讼”,到如今知道“到法院说个公道”,来访、办事的群众数量增加,同时他们对法院工作有了更多的要求和期待:不仅要求法院的裁判结果公正,还要求诉讼过程的公开、便捷;不仅要求对司法活动知情权, 还期待对司法活动的主动参与和监督;不仅要求提供实体上的司法保障, 还要求提供良好的司法服务和环境。

    诉讼服务站作为基层法院诉讼服务中心在社区、乡村的最小一级单元,其中承载的功能、作用不可小觑。以C市Q区基层法院为例,虽然在法院机关内设立了诉讼服务中心,但其所辖有11个乡、镇、街道,其中既有位于城区的社区,也不乏路途较为偏远的乡村。交通较为便利的社区居民有时尚且觉得跑一趟法院咨询、办事比较麻烦,路途更为偏远的乡村群众更是觉得跑法院不便利。乡村群众的法律常识较为薄弱,而面临纠纷、法律方面的疑惑又需要有相应的指导和帮助,他们对法院信任度也较高,若有深入乡村的法院诉讼服务站作为诉讼服务的延伸,对于满足群众的法律需求、减轻路途遥远的困扰,有很大的帮助和意义。

    3、基层社会治理与新时代“枫桥经验”

    在当今时代,“国家治理”“政府治理” “社会治理”,甚至“全球治理”以及“治理能力”等概念,不断涌现,在各国社会科学界、 各国政府、联合国都广为使用和流传。有学者指出,社会治理(Social Governance)和善治或良治(Good Governance)的核心之 点,在于由国家力量和社会力量、公共部门与私人部门、政府、社会组织与公民,共同来治理和管理一个社会,即各个社会主体平等地共同参与社会治理。社会治理定位于社会管理者、人民群众的多方互动,而不仅仅只靠“社会管理”就能够完成。政府、社会、个体等各社会主体都主动或被动地参与,在当下的法律法规、村规民约之下,实现对社会事务的规范、管理,进而促进社会进步、减少纠纷矛盾所产生的不必要损耗的目标。

    从社会产生伊始,矛盾与纠纷逐渐成为普遍而平常的社会现象。人们在不同时期均有不同的纠纷处理的理念,从而导致纠纷的处理方式存在很大的差异。随着我们国家从传统社会到现代社会的发展,人民群众的物质需求和精神需求随之变化,矛盾与纠纷也随之变化,传统社会和现代社会的纠纷解决方式是不同的。

    传统社会的纠纷解决,基本关注的是以诉讼方式为主的解决纠纷方式,主要是通过司法机关通过法律的手段定纷止争,单一性的解决方式难以满足人民对于司法更高的要求;而现代社会的社会治理则是通过多种途径解决纠纷,依靠司法机关、民间组织以及具有权威型的社会成员等多元化的方式解决纠纷,是一种综合性的解决方式。在目前社会背景下,老百姓对于司法工作提出了更高的要求,所以多元化解决纠纷途径是社会必需的。于是20世纪60年代初,在浙江的枫桥诞生的“依靠和发动群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”,如今在新的社会背景下,又重新进入了人们的视野,有待于发挥新的活力。

    “枫桥经验”产生于“以阶级斗争为纲”的年代,至今已走过50多年的路程,“枫桥经验”经历了肯定、推广和否定、批判,再到重新肯定、恢复推广的曲折过程,几十年来,浙江枫桥根据形势发展变化,不断丰富和发展了“枫桥经验”。“枫桥经验”所经历的各个阶段,始终是围绕着国家的社会治理的主轴进行着价值的转换。 第一阶段以改造当时认为的阶级敌人为对象,毛泽东在 1963 年肯定并指示推广“枫桥经验”,实际上是对他在 1957 年提出正确处理两类不同性质矛盾的再思考。“枫桥经验”引起毛泽东注意,很大程度上是在解决社会矛盾的方式上提供了一个新思路,即对待敌我矛盾也不是只有专政一条路,通过和平、教育、帮助的方式进行改造,对维护社会稳定有重要意义。第二阶段发展的特点表明,“枫桥经验”的着力点在受到法律或法规惩处后回归社会的对象帮教上。它虽然仍承袭着改造的功能,但已经不是将工作对象作为阶级敌人来对待了。它的任务旨意不是突出改造,而是维护社会安全和稳定。这样的价值转换是在党中央实现从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”转变的过渡时期,既留有以往的思想痕迹,又体现了社会的进步。第三阶段的发展是在改革开放实践初期。随着社会变化而出现的社会矛盾开始显露出来,妥善解决人们生活中的矛盾成为保证改革开放顺利推进的前提。“枫桥经验”适时地以调解问题、化解矛盾实现了价值转换。这个转换是向探索国家治理之道迈出的重要一步,它既有存续已有经验的因素,更有谋求乡村和谐稳定的重要价值。第四阶段的发展是第三阶段的延伸,它的特征是从被动地应对问题和化解矛盾向建构乡村治理秩序提升。现实告诉我们,问题总在不断地冒生,矛盾不可避免地产生,被动应对不是积极的态度。“枫桥经验”以一系列制度化建设,实现了向营造基层社会和谐秩序的价值转换。

    在新的形势下,“枫桥经验”正在向着第五个阶段发展,在价值转换上,就是将营造基层社会和谐秩序提升到实现国家治理现代化的定位上;在法院诉讼服务工作上,就是将法院诉讼服务从法院的“大门内”延伸到基层社区老百姓的“家门口”。基层社会治理中,又以社区治理为典型性的大多数形态,政府、社会、个体之间的关系已经不是简单的行政管理和隶属关系,社区治理是一种主体多元、形式多样的复合状态的治理模式。同样的,定位于服务基层百姓的法院诉讼服务,延伸至基层社区,也应主动与社区治理的模式相互融合、相互渗透,在“枫桥经验”的态度中,让百姓就近能查询到贴近生活的法律知识,办理简单诉讼业务时尽量少跑一些路,多得到一份方便。

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     二、实证调研:C市Q区基层法院诉讼服务站

    关于此次对于C市Q区基层法院的诉讼服务站运行情况的调研,采用2015年至2018年的诉讼服务站“诉服通”机器的后台数据,以及现场实地走访村、社区的工作人员以及群众产生的标准问卷和随机访问记录,分析入村、入社区的诉讼服务站对当地居民法律服务、矛盾纠纷化解的影响,其中侧重考察诉讼服务站对于当地居民“简单事务不出村”所发挥的作用。需要说明的是,此次小组成员实地走访调研,均未事先与各个村、社区的便民服务中心联系。

    (一)社区诉讼服务站基本情况以及运行状态

    1、与C市设置的诉讼服务站总体情况相比较,使用比例偏低

    2017年,C市法院社区诉讼服务站点击率共161616次,Q区法院724次;2018年,C市法院社区诉讼服务站点击率共13733次,Q区法院878次。

    2、村、社区“诉服通”机器设备使用情况不容乐观。

    C市Q院建设有13个社区诉讼服务站,均位于村、社区便民服务中心,便民中心涵盖了民政、社保、农林、综治等工作职能,基本达到了“简单事务不出村”的工作效果。本次调研的13个村、社区,居民人口数达50000余人,其中,C村、M新型社区均是集中安置小区,人口集中。

    本次调研的13个社区诉讼服务站诉服通均未开机使用。其中,C村、H村、F社区3个诉讼服务站由于办公场所搬迁未布网线,“诉服通”机器设备无法使用;XH村、XJ社区、T社区、SW社区4个点诉服通设备无法正常开机;M新型社区、H村、Y村“诉服通”机器设备可正常开机,大部分功能运行正常,但识别身份证功能未开通;S村无“诉服通”机器设备;仅SG村的“诉服通”机器设备的所有功能可正常使用。

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    Q院点击率较C市法院总体水平而言明显偏低,与诉服通软件未开机,损坏严重有较大关系。

     

    (二)实地走访,矛盾纠纷化解工作机制较为统一且各有特点。

    本次调研的13个村、社区的矛盾纠纷化解工作,基本为“分层调解”模式。当地居民产生矛盾纠纷,依次由组长,村支部、村委会,乡镇调委会进行调解,若调解不成,最后再建议群众到法院起诉。此类模式下,基于村、支两委一般在当地享有较高威望,故对于婚姻家庭类和邻里琐碎的纠纷化解成功率较高,但部分较为复杂的矛盾纠纷,调解能力有限,效果不佳。

    各个村、社区根据所在基层的特点,各自有当地调解特色。其中,SW社区的调解已形成群众认可的“模板”——“三次调解”,即社区进行三次调解,调解不成功,由乡镇调委会进行调解,如仍调解不成功,再建议群众诉至法院。SG村的“调解志愿者联盟”,即由法官、司法所调解员、律师等组成的调解组织,对当地的纠纷进行诉讼前端的化解。某镇的“卫生院调解室”,专职调解医患纠纷,若调解不成或当事人仍然有疑问,可以通过调解室及时有效与法院诉源治理工作对接。

    分层调解流程

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    (三)群众对法院诉讼服务的看法

    除了以上的后台数据、村、社区当地调解工作机制,本文写作小组实地随机采访了群众和当地村、社区工作人员,询问他们对于法院诉讼服务工作的看法和期望。总结有如下三个方面:

    (1)希望巡回法庭频次增加。村、社区工作人员均希望法院多进村、进社区开巡回法庭,尤其是涉及老人的赡养纠纷案件。一是有利于当地群众学习了解法律知识,熟悉相关法律程序。二是对于不良风气有一定的警示教育作用,有助于基层治理工作。

    (2)希望法院审理婚姻类案件时,多向基层组织了解情况。此类纠纷大部分已经由村、社区的基层组织参与劝解、调解。基层组织对各当事人的情况、纠纷基本情况都有一定的了解,所掌握的信息、记录的材料很可能对法官了解案件纠纷的来龙去脉有一定帮助。在案件审理阶段,也可以配合法院,由村、社区将调解工作贯入其中。

    (3)希望将“诉服通”设备物尽其用。将诉服通所载有的内容在村、社区的大屏幕进行展示,便于村、社区集中群众进行法律知识学习。个别居民较为密集的社区希望在有条件的情况下,能够新增“诉服通”设备,以满足社区群众使用需求。

    (4)希望加强对基层组织调解员的培训指导,通过定期在各村、社区开展集中授课,法律宣传等服务活动,选择典型案例,讲解法律法规,提升调解员业务技能,促进矛盾纠纷的快速、高效化解。

     

    三、完善基层诉讼服务任重而道远

    1、 “诉服通”设备未发挥出其应有的作用。58%的设备闲置,25%的设备运行不畅,全部功能能正常运行的设备仅有1台。由于“诉服通”设备均投放于各村、社区便民中心,设备的使用效率较大程度上取决于社区联络员。社区联络员未开启设备,导致诉服通闲置。在已经使用的“诉服通”设备中,存在软件运行缓慢、无法读取身份证信息等功能故障,导致预约立案、申请调解、案件查询功能无法使用。“诉服通”设备并未能充分发挥其应有的宣传、联络、办理简单诉讼服务事务等作用。

    2、法院与村、社区之间的密切联系尚待加强。Q区法院社区诉讼服务站自2015年底投入使用,由法院诉讼服务中心进行定期巡视,各个站点均确定了1名社区联络员,但由于社区重视度不足,联络员忙于社区日常工作,未能有效搜集群众意见,故截止本文写作时(2018年3月)尚未收到法律咨询、诉讼指导方面的需求,法院与基层组织缺乏工作联系,信息搜集反馈渠道不畅,村、社区群众的司法需求不能有效反馈至法院,使得社区诉讼服务站功能止步于便民中心,未能延伸至社区群众之中。

    3、诉讼服务站功能有待丰富。Q区法院所设社区诉讼服务站主要为群众提供法律咨询、诉讼指导、预约立案、申请调解、案件查询等服务。其中,预约立案、申请调解等事务更多地是扮演了“传达者”的角色,即仅将当事人的立案、调解的需求反馈至法院,下一步“如何做”,并未能体现在诉讼服务站工作中。

     

    四、“枫桥经验”的启示与诉讼服务现代化,解决建议

    “枫桥经验”曾经作为我国基层管理的优秀典型,伴随我国社会主义建设和改革的进程,伴随改革开放和建设中国特色社会主义的伟大实践。坚持与时俱进、不断探索创新被赋予了深厚的时代内涵 。“枫桥经验”在当下创新国家治理体系,推进治理能力现代化的实践 中焕发出新的活力,其以人为本、实事求是的精神实质给予了创新基层社会治理手段许多有益的启示,Q区法院也在“枫桥经验”的引领下,不断推进、优化社区诉讼服务站。

    (一)建立多部门联动机制,让司法便民与行政便民一体化。社区诉讼服务站是法院诉讼服务工作向村、社区的延伸,而基层便民中心则是政府职能的延伸。梳理职能范围,对接服务内容,整合基层资源,建立多部门的联动服务机制,让司法便民与行政便民有机统一,为群众提供一站式、一条龙服务。尤其是要加强法院与乡镇综治部门、司法所的衔接配合,联动开展法律服务、普法宣传、基层综治等,集各家之长,形成多方参与、共同发力、优势互补的服务模式。持续深化“三调联动”机制,组织动员法学会专家、德高望重的老党员,积极争取乡镇(街道)党政领导、区级相关职能部门的业务骨干等多方力量参与基层矛盾纠纷的多元化解工作。

    (二)丰富社区诉讼服务站功能,各地特色百花齐放。在诉讼服务站现有职能定位的基础上,结合基层需求,因地制宜地新增服务职能,尤其是应着眼于大局的内容。将诉讼服务与诉源治理工作的有效衔接。群众在诉服通设备中提交的预约立案、调解的申请,可与诉源治理工作进行对接,首先开展先行调解,力争将纠纷化解于诉讼前端,让诉讼服务站的角色定位从信息的“传达者”转变为问题的“解决者”。自贸区诉讼服务站,可侧重于提供涉自贸区的诉讼服务,如跨域立案、跨域材料收转等,以及诉前的法律咨询、诉讼引导等服务;工业园区诉讼服务站,侧重于为区域内企业提供涉诉法律咨询、法律宣传,邀请本区商事行业调解组织入驻诉讼服务站,由法官与特邀调解组织共同开展涉企纠纷的化解工作,有效服务于区域经济的发展。

    (三)对接基层治理工作,充分发挥村、支两委作用,促进矛盾纠纷多元化解。中共中央,国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确指出,城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实,事关居民群众切身利益,事关城乡基层和谐稳定。社区诉讼服务站基于村、社区建立,面向基层群众,也是开展基层治理工作的重要途径。在开展诉讼服务站的工作中,要深刻领会新时代“枫桥经验”的丰富内涵,结合本区11个乡镇、街道矛盾纠纷多元化解协调中心和全区专业化民商事纠纷多元化解调解平台的建设工作,发掘基层资源,充分发挥村、支两委的作用。基层的矛盾纠纷,分流至基层化解处理,让基层工作人员,群众广泛参与到多元纠纷的排查、化解之中,实现人人参与、人人尽力、人人共享的良性态势。

    (四)挖掘基层资源,服务家事审判工作。随着基层治理工作的深入推进,基层组织在矛盾纠纷的排查、化解工作中发挥着越来越重要的作用,基层调解员了解当地实情,具有较高的本地威望,也为处理本地家事纠纷提供了助力。充分利用基层纠纷化解资源,结合当前家事审判中的新态势、新情况开展案件审理工作。如审理离婚案件中的“冷静期”期间,可由当事人所在基层组织开展化解工作,审理法官提供适当法律指导,让“冷静期”不“休眠”。

    (五)主动适应 “互联网+”时代,推进服务方式现代化。在“诉服通”设备现有功能基础上,定期更新典型案例及法院动态,延伸“诉源治理”服务端,扩大法治宣传效果。增设网上立案、网上诉讼服务、司法公开连接端口,实现“预约服务”到“服务到家”的转变。定期统计、研判诉服通后台点击数据,从各个功能模块点击率入手,分析基层群众的司法需求,结合区域特点,对诉服通进行个性化改进,优化服务配置,推进电子送达、网络调解等工作向基层的不断延伸,充分回应群众对司法工作的新期待、新要求。

    (六)融合法院重点工作,加强宣传力度,提升知名度。在完成社区诉讼服务站基本功能的基础上,适时加大推广力度。一是主动联系当地传统媒体,宣传报道;二是充分利用法院的网易直播、微信公众号等新媒体,开展网络宣传。三是可适当融合法院党建工作,每个站点确定1名党员法官,不定期开展法律巡回服务,充分发挥法院党组织的模范带头作用。

     

    新时期“枫桥经验”坚持与时俱进,探索出包括社会管理综合治理模式、“大调解” 体系和基层综治信息平台在内的一系列新形式、新办法,有效保障了社会稳定和谐、人民安居乐业。时至今日,“枫桥经验”的“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地解决”的工作目标始终没有变;以人为本,实事求是的精神内涵也继续发扬光大。在中国特色的法治建设模式下,基层法院的诉讼服务也与时俱进,更为现代化、法治化,更有利于深入到人民群众中,满足人民群众日益增加的诉讼服务需求,并与社区综合治理结合起来。这是“枫桥经验”给予法律人的新的使命和历史要求。


    陈觉,郝云宏《服务业前后台分离:从传统运营到大批量定制》,载《中国工业经济》2009年10月第10期,第108页

    齐卫平《以现代乡村治理打造“枫桥经验” 升级版》载《观察与思考》 2015 年第 2 期59页

    郑杭生:《“理想类型”与本土特质——对社会治理 的一种社会学分析》,载《社会学评论》2014年第 3期。

    齐卫平《以现代乡村治理打造“枫桥经验” 升级版》载《观察与思考》 2015 年第 2 期

    齐卫平《以现代乡村治理打造“枫桥经验” 升级版》载《观察与思考》 2015 年第 2 期

    唐胤展、龙文军、刘年艳 《枫桥经验对基层社会治理创新的启示》,载《古今农业》2017年第1期

     

    作者简介:

    张德荣,男,汉族,1968年6月11日出生,四川大学法律专业毕业,大学本科学历,现任成都市青白江区人民法院党组成员、副院长(副处级),
    多篇实证研究被各级刊物采用,2016年作为成都市中级人民法院课题组成员承办最高人民法院《贪污贿赂大数据分析》课题,获二等奖。


    刘美华、1969年2月出生,西南政法大学本科毕业,现任成都市青白江区人民法院立案庭副庭长(主持工作)。

     

    李佳,1987年1月,四川大学在职法律硕士,现任成都市青白江区人民法院助理审判员。

     

    杜烨,1990年10月,四川农业大学,现任成都市青白江区人民法院助理审判员。

     


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